中国共享经济发展报告(2022)(下)

　　二、面临的问题

　　(一)多种因素影响共享经济企业预期

　　一是宏观经济下行持续承压。2021年我国经济持续稳定恢复，经济发展和疫情防控保持全球领先地位，主要指标实现预期目标。但同时，外部环境更趋复杂严峻和不确定，国内经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，仍然处于疫情影响下曲折恢复过程。需求收缩包括了内需和外需，从外部环境看，虽然全球经济整体复苏，但基础并不稳固，波动性大、脆弱性高、结构性失衡等特征凸显;从内部消费看，2022年制约消费的收入、疫情、避险倾向等因素将取得一定程度的好转，新冠疫情对消费的影响逐渐长尾化，但大幅度的改善依旧难以实现，消费复苏依旧乏力。

　　二是平台治理和监管持续强化，长期看有助于共享经济整体的健康持续发展，但近期看直接影响到市场参与主体的预期。我国平台经济正在进入更加注重“发展和规范并重”的新阶段，更加强调公平竞争和包容普惠。2020年以来，一系列平台经济监管制度相继出台，相关行业规则和基础制度持续完善。随着《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等颁布实施，网络安全审查主体和审查内容的范围不断扩大。此前，许多互联网平台企业均处于“野蛮生长”状态，更多从商业利益角度开发使用平台数据，合规管理普遍存在缺陷，使得市场正形成一种预期，平台企业未来或将面临重大的安全审查风险。目前部分投资机构对平台企业合规持谨慎甚至是悲观态度。

　　(二)共享经济企业合规发展水平亟需提高

　　随着平台经济规范发展相关制度体系不断完善，平台合规经营成为必然要求。但实践层面看，共享经济平台在参与主体、用工管理、价格行为、数据管理等方面的合规化水平亟需提高。

　　一是参与主体不合规。如共享出行领域，按照相关制度规定，网约车营运须同时满足平台拥有“网约车平台经营许可证”、车辆拥有“网络预约出租汽车运输证”、司机拥有“网络预约出租汽车驾驶员证”，三证缺一不可。交通部全国网约车监管信息交互平台数据显示，2021年6月，订单量超过30万单的网约车平台共13家，其中有的平台订单合规率仅为16%左右;7 月份共收到订单信息77656.4万单，环比上升10.7%;订单量增加的同时合规率却在下滑，当月订单合规率环比下降的平台近6成。相关部门也曾就合规问题多次约谈网约车平台企业。

　　二是价格行为不规范。主要体现在两个方面：低价竞争和滥用市场地位设置不合理定价规则。在网约车、货运、共享单车、社区团购等领域均出现过以免费、超低价或者补贴形式吸引用户的行为，定价水平明显有违于市场合理水平，不仅对合规经营平台形成挤压，扰乱了整个行业的正常市场秩序;也导致服务质量无法保障，消费者利益受到侵害。与此同时，部分平台企业在用户形成使用依赖、取得市场主导地位后随意涨价的现象屡见不鲜，且存在计价标价不透明、不规范等问题，相关部门曾多次就这一问题召开行政指导会。还有的平台通过设置极为复杂的计费规则、“大数据杀熟”等方法损害消费者权益，攫取消费者剩余。

　　三是数据管理合规水平低。在个人信息保护方面，违规收集(包括未经用户同意，超范围收集，未公开收集使用规则，强制索取)和违规使用(包括应用未经用户同意与其他应用共享、使用用户个人信息，用户难以关闭某一应用利用个人信息进行定向推送或精准营销的功能)等问题屡禁不止。调研还发现，部分平台企业数据安全意识不强，在数据收集、传输及向第三方提供数据等环节，并未建立相应的数据安全管理制度和采取必要的安全技术措施。

　　四是用工管理不规范。共享平台上的灵活用工对传统的劳动法制度提出了新的挑战，出现了一些游走在“灰色地带”的用工行为。一方面，劳动者权益保障缺位。由于当前关于劳动者权益保护的有关制度规定，包括法定工作时间、最低工作标准、失业保险、员工福利等，都是建立在明确的劳动关系基础之上，这让劳动关系不明确的新就业形态劳动者被排除在法定保护之外，平台企业缺乏充分保障劳动者权益的意识和动力。另一方面，新技术手段支撑下的过度劳动控制。在算法技术寻求“最优解”的属性之下，平台对劳动者效率的控制也达到了前所未有的高度，对劳动者的身体健康和生命安全造成了风险隐患。

　　(三)数据安全治理面临新挑战

　　随着共享经济平台企业的快速发展，巨量数据在平台上生成、汇聚、融合，数据已经成为平台企业核心竞争力的重要来源。海量数据蕴藏着巨大的价值，但释放其价值的前提是有效的管理和开发利用。数据如果得不到有效管理和合理的开发利用，不仅不可能创造价值，而且可能对个人乃至整个经济社会发展造成巨大风险。基于数据智能驱动的商业模式中，平台企业出现了滥用市场地位、数据过度收集甚至是非法收集、数据滥用、价格歧视、数据泄漏等问题。平台企业海外上市步伐加快，跨境流动更加活跃，多重风险交织叠加，数据安全治理面临新挑战。

　　一是数据泄露风险。全球范围看，2020年全球数据泄露超过去15年总和，政务、医疗及生物识别信息等高价值特殊敏感数据泄露风险加剧，云、端等数据安全威胁居高不下，数据交易黑色地下产业链活动猖獗。随着工业互联网的快速发展，大量企业的数据存在云端，虽然技术的发展使得“云”本身的安全性在不断加强，但接入云端的第三方应用软件、系统和接口的安全性都可能存在隐患，可能导致企业的系统漏洞和数据泄露事件。

　　二是资本对数据的控制力持续加强造成风险隐患。资本市场的活跃推动了共享经济新业态新模式发展，也使得资本对数据尤其是一些涉及国家和个人安全的数据的控制力持续加大。截至 2021年上半年，赴美上市的中概股平台企业达100余家，这些平台企业普遍都积累了不同领域海量的数据资源，许多平台企业都有外资机构持股甚至是控股。这种情况下，外资机构势必会获取甚至是控制平台企业积累的海量数据资源，一旦出现数据泄露、滥用、违规出境等情况，将成为威胁国家安全的严重风险隐患。

　　三是数据跨境流动频繁带来治理新挑战。平台企业国外上市后，不排除在国外政府监管压力下可能存在数据跨境流动的安全隐患，包括企业依据当地法规做出的主动提供行为，和因外部监管压力、网络安全体系和技术能力不足而造成的被动泄漏，这些都可能直接影响到国家安全和公共利益。

　　(四)共享经济企业“走出去”面临新挑战

　　许多国家已经意识到数字经济将是新的国际政治博弈的重要领域，加之政府和民众对数据安全和隐私数据保护的日益重视，纷纷提出自身的治理主张和标准规则，试图抢占全球数字经济领域的规则制定权和博弈主动权。共享经济平台企业在拓展国际市场过程中，跨境运营和数据跨境流动都需要满足不同国家的监管要求，因而面临着更大的不确定性和更高的合规成本。

　　2020年12月，美国国会最终通过《外国公司问责法案》并经总统签署后正式生效。该法案对外国公司在美上市提出额外的信息披露要求，规定任何一家外国公司连续三年未能遵守美国公众公司会计监督委员会(PCAOB)的审计要求将禁止上市。PCAOB要求享有定期检查在美注册的会计师事务所的权力，包括可以自由查阅审计工作底稿。同时，该法案还要求在美上市公司证明其“不是由外国政府拥有和控制”、要求“发行人必须在PCAOB无法进行上述检查的每一年份，向SAC披露国有股比例/属于中国共产党官员的董事的姓名等信息”。美国资本市场监管政策的变化，让不少拟海外上市的中国企业重新进行策略评估，选择更合适的上市方式。新规配套细则加大了中概股退市担忧，也为共享经济企业的境外融资带来更多不确定性。

　　平台企业拓展海外市场、跨境运营的合规成本可能大幅增加。以欧盟为例，自《通用数据保护条例(GDPR)》生效以来，欧盟数据保护监管机构对科技巨头的监管要求一直在加强，已在欧洲对谷歌公司、Facebook公司、苹果公司和微软公司进行了严格的审查。GDPR规定，企业在使用个人数据前必须征得同意，如果保护用户个人数据不力，重者可被罚两千万欧元或前一年全球营业收入的 4%，具体罚款额为“两值中取大者”。2020年11月，欧盟认定亚马逊违反欧盟反垄断法，利用卖家数据为其自营业务牟利。2021年7月16日，美国电商巨头亚马逊公司被负责监管其数据保护的卢森堡国家数据保护委员会处以8.866亿美元罚款，因其对个人数据的处理违反欧盟GDPR的相关规定。监管备案文件显示，除罚款外，卢森堡国家数据保护委员会还要求亚马逊进行整改。欧盟GDPR对世界其他国家和地区个人信息和数据保护制度的示范作用明显，随后一些国家加大了对跨境平台企业的处罚力度，明显提高了跨境平台企业的合规成本。

　　三、发展趋势

　　(一)“十四五”时期共享经济发展面临新机遇

　　2021年是我国“十四五”发展规划年。纵观国家层面和各地出台的一系列面向“十四五”的规划文件可以看出，共享经济新业态新模式将迎来新的发展机遇。国家“十四五”规划《纲要》明确提出，要“促进共享经济、平台经济健康发展。”要“健全共享经济、平台经济和新个体经济管理规范，清理不合理的行政许可、资质资格事项，支持平台企业创新发展、增强国际竞争力。”在“打造数字经济新优势”部分，在推动制造业、服务业等产业数字化转型方面，提出了培育发展个性定制、柔性制造等新模式，培育众包设计、智慧物流、新零售等新增长点。发展共享经济新业态新模式成为产业数字化转型的重要抓手。我国数字经济领域首部国家级专项规划《“十四五”数字经济发展规划》(以下简称《数字经济规划》)中提出了我国“十四五”时期数字经济发展的八项重点任务和11个专项工程，“深入发展共享经济”成为“数字经济新业态培育工程”的重要内容。《“十四五”国家信息化规划》(以下简称《信息化规划》)则把“推动共享经济、平台经济健康发展”作为“信息消费扩容提质工程”的重要内容。从各地已出台的规划看，发展共享经济、平台经济等新业态新模式被大多数地方作为发展数字经济或全面推进数字化转型的重要任务提出来。

　　(二)共享经济将成为提升数字化转型实效的重要抓手

　　突发疫情冲击下，我国数字经济展现出强大的抗冲击能力和发展韧性，数字经济逆势增长，线上线下加速融合，我国紧紧抓住产业数字化、数字产业化赋予的机遇，加快推进数字化转型。实践层面看，尽管我国一直在引导和推动企业信息化建设，但很多企业尤其是中小企业数字化转型过程中存在不少问题和挑战，如网络基础设施薄弱、技术和人才储备严重不足、难以承担高昂的转型成本等。《数字经济规划》在部署“大力推进产业数字化转型”任务部分，从不同角度提出了以发展共享经济新业态新模式推动产业数字化转型的要求，以高质高效数字化转型助力打造数字经济新优势。一是要积极探索平台企业与产业园区联合运营模式，丰富技术、数据、平台、供应链等服务供给，提升线上线下相结合的资源共享水平。二是要围绕共性转型需求，推动共享制造平台在产业集群落地和规模化发展。三是探索建立各类产业集群跨区域、跨平台协同新机制，促进创新要素整合共享，提升产业链供应链协同配套能力。《信息化规划》也明确提出，鼓励企业开放平台资源，推动公有云资源共享，打造共享生产新动力;探索生产资料共享新模式，鼓励各类经济主体按照市场化配置方式推进生产资料共享。

　　尤其是在制造业领域，由于制造业本身细分领域多、产业链复杂，加上我国制造业管理基础、技术基础整体上相对薄弱等因素，与生活服务业领域相比，我国生产制造领域共享经济发展仍处于起步期。就制造业而言，共享经济发展能有效整合产业链不同环节的供应商、制造商、服务商等分散化资源，在数据、算法的支撑下对产业资源进行高效配置，并构建起网络协同和共创共享的运营模式，形成产业链上下游企业、大中小企业等不同主体灵活参与的共创共享产业生态圈。生态圈内的企业由此可以更低的成本、更为便捷地获得所需资源和能力，获得更大发展空间。近年来，随着制造强国战略的逐步落地，工业互联网建设的不断加速，国家对共享制造新业态的支持力度不断加大。《数字经济规划》明确提出，要鼓励和支持互联网平台、行业龙头企业等立足自身优势，开放数字化资源和能力，帮助传统企业和中小企业实现数字化转型。新出台的《“十四五”促进中小企业发展规划》中，“中小企业数字化促进工程”也明确提出，要“支持大型企业立足中小企业共性需求，基于工业互联网平台搭建资源和能力共享平台”。大型制造企业的资源开放和共享平台对制造企业的赋能将成为共享制造未来发展的重要支撑。

　　(三)共享经济在生活服务领域的渗透场景更加丰富

　　党的十九届五中全会作出“推动生活性服务业向高品质和多样化升级”重大部署，国家“十四五”规划《纲要》明确提出“加快发展健康、养老、托育、文化、旅游、体育、物业等服务业”。“十四五”时期，我国将开启全面建设社会主义现代化国家新征程，经济总量和城乡居民人均收入都将迈上新台阶，居民消费规模扩大的同时，消费质量将进一步提升，个性化、多样化、多元化特征将更加显著，定制化生产将越来越普及，共享型服务和消费将面临更大需求。

　　作为利用互联网平台将分散资源进行优化配置，提高资源利用效率、便利群众生活的新业态新模式，有三大因素推动共享经济在生活服务领域的渗透场景更加丰富：一是新一轮技术革命与产业革命的不断深化。5G、人工智能、区块链、元宇宙等技术的创新应用，将为共享经济持续优化服务供给、改善消费体验提供重要支撑。以元宇宙为例。作为虚拟现实、全息显示、区块链等新一代技术的创新融合，元宇宙将为共享经济发展创造新的场景空间。元宇宙全感官体验、跨界虚实边界的特征将会创造更为沉浸化、更具交互性、更强体验感的服务和消费场景;元宇宙多元开放的生态理念将会进一步吸引消费者参与平台内容和资源的共创共建，形成更为丰富多样的服务供给。二是人口结构的深刻变化。一方面，我国具有全球最大内需市场优势，随着人均收入持续稳步增长，消费需求与能力都将继续提升，人们扩大和升级消费的意愿更强，从基础消费、实物消费、生存型消费向服务消费、品质消费、发展型和享受型消费转变。另一方面，“90后”、“00后”群体日益成为消费主流，作为“互联网原住民”的一代，拥有线上型、个性化、创新性的消费主张，对于创新多元的共享经济消费服务具有更高的接受度，共享经济将迎来更为广阔的需求空间。三是经济高质量增长的发展需要。一方面，共享经济从供给侧推动服务业转型升级，从消费侧释放内需潜力，推动实现更高质量更高水平的发展动态均衡，将成为构建新发展格局的有力支撑;另一方面，共享经济具有社会覆盖面广、引领带动性强等特点，对提升公共服务水平和培育经济新增长点具有重要作用，也将成为各地发展数字经济和提升城市竞争力的重要抓手，共享型消费和服务新业态的发展环境将不断优化。

　　从政策导向上看，《数字经济规划》中明确提出，要深化共享经济在生活服务领域的应用，扩大协同办公、互联网医疗等在线服务覆盖面，引导多样化社交、短视频、知识分享等新型就业创业平台发展。《信息化规划》中，“推动共享经济、平台经济健康发展”成为“信息消费扩容提质工程”的重要内容，明确提出要支持社交电商、直播电商、知识分享等健康有序发展，积极发展共享员工等新兴商业模式和场景应用，并提出了要健全适应共享平台灵活就业的政策体系等配套措施和要求。“十四五”时期，共享经济新业态将成为全面提升我国服务业的智能化、在线化、普惠化水平的重要推动力量，不断提升服务业的供给效率和发展质量，助力提升居民获得感与幸福感。

　　(四)新就业形态劳动保障制度体系加快建立

　　劳动保障制度更加精准和差异化。社会保障制度创新既要充分考虑现行的制度安排，又要充分适应平台新就业的特点，改变原来以劳动关系为考量基础的相对单一的“二分法”。2021年7月人力资源和社会保障部等部门联合发布《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》(以下简称为《意见》)提出，“符合确立劳动关系情形的，企业应当依法与劳动者订立劳动合同。不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理的，指导企业与劳动者订立书面协议，合理确定企业与劳动者的权利义务。”“对采取外包等其他合作用工方式，劳动者权益受到损害的，平台企业依法承担相应责任。”这意味着，在现行劳动法体系中确立了“有劳动关系”“无劳动关系”外不完全符合确立劳动关系情形的第三类劳动者。无论平台经营企业采用哪种用工模式，都应该对新就业形态劳动者承担一定的雇主责任。未来我国将适应新就业形态的发展，构建更为精准和差异化的劳动者权益保护模式，提高劳动保障覆盖面和保障力度。

　　构建和完善多层次的社会保险体系成为必然要求。针对实践中亟待加强的工伤保险问题，《意见》提出，要“以出行、外卖、即时配送、同城货运等行业的平台企业为重点，组织开展平台灵活就业人员职业伤害保障试点，平台企业应当按规定参加”。针对养老和医疗保险方面的户籍限制问题，《意见》则提出，“各地要放开灵活就业人员在就业地参加基本养老、基本医疗保险的户籍限制，个别超大型城市难以一步实现的，要结合本地实际，积极创造条件逐步放开”。此外，还要积极发挥商业保险在补充保障方面的作用，鼓励平台企业为劳动者购买雇主责任、人身意外等商业保险，提升平台灵活就业人员的保障水平。

　　平台新业态劳动者将纳入就业公共服务体系。《意见》中明确提出，“对各类新就业形态劳动者在就业地参加职业技能培训的，优化职业技能培训补贴申领、发放流程，加大培训补贴资金直补企业工作力度，符合条件的按规定给予职业技能培训补贴。”这些都是为了建立适合新就业形态劳动者的职业技能培训模式，保障其平等享有培训的权利。随着一系列措施的落地，我国公共就业服务体系将覆盖到越来越多的新就业形态劳动者，权益保障服务将持续优化。

　　多方协商共促的劳动者权益保障体系将加快建立和完善。《意见》提出，要督促企业制定、修订平台进入退出、订单分配、抽成比例等直接涉及劳动者权益的制度规则和平台算法，充分听取工会或劳动者代表的意见建议;要指导企业建立健全劳动者申诉机制，保障劳动者的申诉得到及时回应和客观公正处理。全国总工会也下发文件，提出探索适应货车司机、网约车司机、快递员、外卖配送员等不同职业特点的建会入会方式，积极与行业协会、头部企业或企业代表组织开展协商。因此，在重点行业和领域，越来越多的平台企业将依法规范建立工会组织，政府、工会、平台、劳动者等多方协同共促的劳动者权益保障体系将日益规范和完善。

　　(五)共享经济企业主体责任将进一步明确

　　明确平台主体责任的政策和制度体系不断完善。近年来，针对平台经济发展中出现的问题，我国出台了多份文件引导和规范平台经济健康发展，如国务院办公厅《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》、国家发展改革委等九部门《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》等，从整体上确立了平台经济发展与规范并重的政策导向。相关部门也针对特定问题出台了系列的约束性和规范性文件，对平台主体应承担的责任进行约束和规范。2021年，面向规范交易行为和监管经营活动，国家市场监管总局出台《网络交易监督管理办法》;面向新就业形态劳动者权益保障，人社部等八部门联合发布了《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》;针对算法治理，中央网信办等九部门联合发布了《关于加强互联网信息服务算法综合治理的指导意见》;针对网络不正当竞争行为，国务院反垄断委员会发布《关于平台经济领域的反垄断指南》等。随着一系列文件的出台，平台主体责任与义务的划分逐渐明晰，平台治理法治环境日趋完善，为平台全面履行公平竞争、劳动保护、消费者权益保护、安全风险管理等责任提供了指引。

　　强化超大型平台责任成为政策重点。国家市场监督管理总局于2021年10月发布《互联网平台分类分级指南(征求意见稿)》和《互联网平台落实主体责任指南(征求意见稿)》，明确了平台分类分级的标准，明确了不同规模平台的不同责任。《主体责任指南》提出的 35条指导意见中，有9条面向“超大型平台”，涉及公平竞争示范、平等治理、开放生态、数据管理、内部治理、风险评估、风险防范、安全审计、促进创新等多方面。不同类型和级别的平台，由于其拥有的用户规模、可支配和调动的社会资源、对参与平台交易各方的控制力和影响力的不同，需要承担的责任自然也就有所不同。“超大型平台”“超级平台”都具有海量的活跃用户数、突出的数据和技术优势、较强的限制竞争能力，因此也应承担更多的责任和义务。重点明确和厘清超级平台的责任，规范超级平台的公平竞争，可以为整体的平台治理提供有效的方案和参考，促进平台经济健康有序发展。

　　平台企业履行主体责任需重点关注四大方向。一是营造开放协作的创新生态。尤其是超大型平台应发挥公平竞争、包容发展的示范引领作用，如行业龙头平台可积极开放自身数字化能力，帮扶传统企业和中小企业数字化转型。二是更加注重数据安全和个人信息保护。平台经营者在数据开发利用活动中应时刻对公共利益保持敏感，依法开展数据处理。三是提升算法规则公平性和透明度。运用大数据进行产品推荐、订单分配、内容推送、价格形成等活动时，需遵守公平、公正、公开的原则，遵守法律、法规，尊重社会公德和基本的科学伦理。四是重视劳动者权益保护。平台主体应当合理确定新就业形态劳动者与平台企业、用工合作企业之间的权利义务关系，更加注重保护劳动者的身心健康和工作环境安全，保障劳动者获取公平、合理报酬和人身意外伤害保障的权利。(来源：国家信息中心)